Учреждения местного самоуправления создавались на двух уровнях: в уезде и в губернии, объединявшей десять-двенадцать уездов. На каждом уровне собрания или земства состояли из выборных представителей: от двенадцати до восьмидесяти на уезд, от пятнадцати до ста на губернию. Избирались «гласные» на три года. В уездах выборы проводились на трех избирательных съездах (по куриям): выборы предусматривали ценз для первых двух курий (землевладельцы, т. е. дворяне, и горожане); для третьей курии (крестьяне), не предусматривавшей имущественного ценза, выборы были многостепенными. Уездные собрания напрямую выбирали провинциальные земства. Имущественный ценз в уездах давал большинство (47 %) курии землевладельцев, что позволяло им занимать главенствующие позиции на провинциальном уровне. Земства, совещательные и распорядительные органы, дополнялись исполнительным органом — управой[88], состоявшей из председателя и нескольких заседателей, количество которых колебалось от двух до шести.
Первоначально система земств распространялась на 34 губернии России; девять, находившихся в западной части страны, были из нее исключены: поскольку Польша оставалась взрывоопасной, власти боялись проводить там реформу, предоставляющую населению местные органы власти. Литва, Белоруссия и три украинских губернии также были отстранены от участия в реформе. Учитывая проблемы некоторых регионов, легко можно понять, почему проведение реформы было отсрочено.
В губерниях, затронутых реформой, дворянство, получившее большинство в новых учреждениях, было заинтересовано в проведении политики центральной власти, что позволяло ему взять на местах реванш у бюрократии, лишенной авторитета; к тому же можно было ожидать, что земства примут участие в стабилизации государства. Но в неспокойных регионах, где дворянство было в авангарде национального движения, существовала опасность, что оно воспользуется новыми учреждениями в своих интересах. Это и объясняет нераспространение земств на значительную часть империи.
В ходе дебатов обсуждалась идея общенационального земства, но она была отвергнута по чисто политическим причинам. Александр II опасался, как бы русское дворянство, собравшееся в центральном органе, не использовало его как противовес монаршей власти, не сделала из него своего рода дворянский парламент, который мог бы таким образом стать дублером центрального бюрократического аппарата.
Полномочия, переданные этим собраниям, были довольно значительными. Их основной функцией было «заведование делами, относящимися к местным хозяйственным пользам и нуждам каждой губернии и каждого уезда». Эта формулировка включала в себя множество сфер деятельности: с одной стороны, те, которые государство передавало земству, с другой — те, которых оно их лишало по собственной инициативе. Согласно первой главе документа земства отвечали за обеспечение местного самоуправления, за жилье некоторых категорий чиновников, содержание чиновников — мировых судей, мировых посредников, — избранных в результате реформ, а также несли традиционные обязанности по содержанию дорог, мостов, путей сообщения. Но самое интересное — функции, связанные с попечением о здоровье населения, гигиене, ветеринарной службе, о кредите, взаимном страховании, кооперативах. Эти функции должны были отвечать чувству социальной ответственности и солидарности, питаемому интеллигенцией, столь страстно желавшей реформ.