Первые пять лет на троне дались Екатерине не легко. Она не могла не понимать, что престол ею узурпирован, а в глазах народа она является чужеземкой, поэтому действовала с огромной осторожностью. После свержения Петра III, вопреки обыкновению, никто из его приближенных не был отправлен в Сибирь. Даже его любовница, доставившая новой императрице много тяжелых минут, не пострадала, а ее дочь стала фрейлиной. Так Екатерина уже на первых порах сумела обрести доверие придворных и значительно ослабить опасность нового переворота.
Чтобы закрепиться на троне варварской, в понимании европейцев, страны, императрица решила стать более русской, чем сами русские, и преуспела в этом. Женщина, до конца жизни говорившая по-русски с акцентом, делавшая огромное количество грамматических и орфографических ошибок, действительно сумела стать воплощением «русскости». В отличие от Петра I, она стремилась не к копированию западноевропейских образцов, а культивировала национальное, не вдаваясь в карикатуру, по сей день свойственную многим сторонникам национальной идеи.
Укрепившись на троне, Екатерина предприняла кардинальные шаги в области совершенствования законодательства в стране, необходимость в котором назрела уже давно. С этой целью 14 декабря 1766 г. она издала Манифест о созыве Уложенной комиссии, которая должна была устранить существующие противоречия в законах, а также помочь императрице, по ее собственным словам, узнать «нужды и чувствительные недостатки нашего народа». Для работы в комиссии депутаты избирались тайным голосованием, причем не только от дворянского сословия. Таким образом Екатерина ввела в России своего рода парламент. Увы, как и действующие ныне выборные законодательные органы власти, он был далек от совершенства. В комиссию попадали не те, кто был способен там работать, а люди, стремившиеся урвать кусок лично для себя. Малообразованные и не имеющие политического опыта, члены комиссии думали лишь о своих собственных, а не об общегосударственных интересах. В результате уже в конце 1768 г. Екатерина решила сама составлять законы и распустила комиссию, поняв бесполезность этого начинания. Ведь депутаты так и не смогли понять своих задач, хотя Екатерина сама составила для них Наказ, программу действий комиссии, в скором времени переведенную на все основные европейские языки и получившую широкую известность в Европе.
Текст программы несомненно свидетельствует в пользу того, что императрица стремилась к введению либерального правления. Она отрицательно высказалась по поводу применения пыток, признавала невозможным считать человека виновным до приговора суда. Порицала жестокое обращение с крестьянами, упомянув, что еще в древних Афинах строго наказывали тех, кто «с рабом поступал свирепо». А в случайно сохранившемся черновом наброске к программе, не вошедшем в переданный комиссии текст, писала о необходимости создания законов, которые от «злоупотребления рабства отвращали», давали бы гарантии рабам, то есть крепостным крестьянам, в том, «чтобы рабы в старости и болезнях не были оставлены». Почему последнее не вошло в окончательный вариант текста, можно только предполагать. Но известно, что Екатерина уничтожила более половины написанного, а текст программы давала предварительно читать многим, намеренно выбирая людей с разными точками зрения. С ее разрешения они могли исключать из документа все, что было им не по нраву.