2) юридическое (Л. Штейн). Согласно подходу Л. Штейна правительственные учреждения являются органами государства и предназначены прежде всего для исполнения его воли. Совсем иные задачи и функции возлагаются на органы местного самоуправления, которые, хотя и входят в систему государства и подчинены ему, являются особыми юридическими лицами, обладающими определенными правами и обязанностями, наделены собственностью, имеют право самостоятельно вступать в имущественные отношения, так как в отличие от правительственных учреждений они существуют не только для исполнения функций государственного управления, но и выражают особые интересы территориальных сообществ.
Общественная и государственная теории местного самоуправления имели своих сторонников и в дореволюционной России, осуществившей во второй половине XIX в. земскую и городскую реформы. Основные начала общественной теории самоуправления получили свое естественное подкрепление и развитие в славянофильских представлениях XIX в. о самобытности русской общины и наличии у нее неотъемлемых прав заниматься местными хозяйственными и общественными делами независимо от государства.
Наиболее видными представителями этих теорий были
В.Н. Лешков и А.И. Васильчиков. Основные принципы общественной теории получили освещение в работе А.И. Васильчикова «О самоуправлении». В названной работе самоуправление определялось им как порядок управления, при котором «местные дела и должности заведуются и замещаются местными жителями – местными обывателями». Местное самоуправление, по мнению А.И. Васильчикова, должно рассматриваться не как инструмент для проведения «различных политических влияний, а как особый порядок, вовсе чуждый политике, имеющей свою цель и свою отдельную область действий» [15] .
При таком подходе местное самоуправление оказывалось не просто особой формой публичной власти и закрепления самостоятельности местных органов, а способом самоорганизации жителей соответствующей территории.
В России в 60-е гг. XIX в. под давлением либерально настроенной части населения общественная и хозяйственная теории оказали заметное влияние на подготовку земской реформы.
Государственная теория самоуправления получила свое развитие в работах таких видных дореволюционных юристов, как А.Д. Градовский, В.П. Безобразов, Б.Н. Чичерин, Н.М. Коркунов, А.И. Елистратов, Н.И. Лазаревский и др.
В частности, Н.И. Лазаревский определял местное самоуправление как «децентрализованное государственное управление, где самостоятельность местных органов обеспечена системой такого рода юридических гарантий, которые, создавая действительность децентрализации, вместе с тем обеспечивают и тесную связь органов местного государственного управления с данной местностью и ее населением». По его мнению, государственная власть является совокупностью полномочий монарха, коронной администрации, парламента и органов самоуправления [16] .