До середины XI в. все новгородские князья были посадниками — наместниками киевского князя, но не все посадники являлись князьями. Поэтому одновременное наличие в Новгороде князя и посадника было невозможно. Посадников — не всегда членов княжеской семьи — присылали из Киева.
Однако во второй половине XI в. ситуация начинает меняться: посадник противопоставляется князю. Уже в 1096 г. новгородцы изгнали князя Давыда Святославича и с этого момента, видимо, сами решали, кто именно будет у них княжить. При этом князь утратил самостоятельную роль.
Обязанности князя и посадника разделились. В Новгороде формируется посадничество нового типа: теперь именно посадник обладает высшей властью, а сам термин «посадник» служит для обозначения высшей государственной должности.
Возникает система двоевластия, юридически оформленная договором 1117 г., заключенным в момент вокняжения в Новгороде Всеволода Мстиславича (1117–1132). В нем, с одной стороны, оговаривались ограничение степени вмешательства киевского князя в дела Новгорода и право новгородского князя искать себе другие «столы», а с другой — посадничество утверждалось в качестве представительного органа местного новгородского боярства, обладающего властью наравне с князем.
Завершением преобразований стало новгородское восстание 1136 г. Некоторые исследователи называют его новгородской революцией, поскольку считают, что новгородцы прежде не участвовали в государственном управлении, а, добившись победы, сразу создали у себя боярскую республику. На самом деле эти события — лишь окончание длительного процесса становления особой новгородской системы правления. 28 мая новгородцы посадили под арест, а затем изгнали из города своего князя Всеволода Мстиславича. Пока Всеволод с семьей почти два месяца сидел под стражей, князя в Новгороде не было. С этого времени окончательно утвердился порядок выбора новгородского князя на вече, подобно тому как осуществлялось назначение на все прочие государственные должности Новгорода Великого. Князь стал одним из представителей городского управления. Теперь его функции ограничивались военными вопросами. Позднее, со второй четверти XIII в., должность князя в Новгороде вообще стала необязательной.
Охраной правопорядка в городе занимался воевода, а вся полнота власти в периоды между вечевыми сходками сосредоточивалась в руках новгородских посадников и епископа (с 1165 г. — архиепископа). Важнейшие вопросы политической жизни республики решались на вече. Главный из них — выборы должностных лиц (как светских, так и духовных), обладавших властью: посадников, тысяцких (ближайших помощников посадника, предводителей городского ополчения — «тысяч»), воевод, епископов (архиепископов), архимандритов (старших среди настоятелей новгородских монастырей), князей. Сложные вопросы могли рассматриваться и на так называемом смесном суде, в состав которого включались представители всех властных структур Великого Новгорода.