Реальным правительством Рима был сенат. Согласно традиции, к началу республики число сенаторов достигло 300 человек. Оно более или менее сохранялось вплоть до реформ Суллы, а затем — Цезаря. Бывший вначале царским советом, а затем — органом владык рода, сенат уже с IV века становится советом экс-магистратов. Особенностью Рима было отсутствие прямых выборов в сенат со стороны народного собрания, что сближает его скорее с афинским Ареопагом, чем с выборным Советом 500. В царский период сенат назначали рексы, затем — консулы, с 443 г. до н.э. — цензоры. Ревизии списков проводились раз в 5 лет. Кроме цензоров, пополнением сената занимались диктаторы.
В царский период устанавливается деление на «отцов старших родов» (patres maiorum gentium) и «отцов младших родов» (patres minorum gentium), а ранние цари ориентировались, прежде всего, на родовую знать. Принцип сохранялся и далее, хотя цари-этруски пополнили сенат своими сторонниками и превратили его в царский совет. При ранней республике аристократический принцип был полностью восстановлен. С IV века сенат состоял из экс-магистратов, и только в случае их нехватки, цензоры включали в список самых богатых всадников. Это определяло и внутрисенатскую иерархию: верхушку сената составляли бывшие цензоры и консулы (цензории и консуляры), далее шли бывшие преторы, трибуны, эдилы и квесторы (претории, трибуниции, эдилиции и квестории). В нижней части этой иерархии находились так называемые педарии, сенаторы, не занимавшие магистратур>{26}.[8]
Республиканский сенат обязательно созывался магистратом, имевшим ius agendi cum patribus. Это были консул и претор, а также — диктатор и начальник конницы, позже право получили народные трибуны. Примерно с III–II вв. до н.э. консул окончательно приобретает функции спикера сената, руководящего его работой. В понятие ius agendi cum patribus входило много функций: собирать сенат (vocare), председательствовать в нем (senatum habere), делать доклад (геferre), проводить опрос мнений сенаторов (consulere) и принимать решение (senatusconsultum facere). В отличие от большинства государственных советов, сенат не имел определенного места сбора, выбирая различные места, чаще всего — храмы. В эпоху республики это, как правило, были Капитолий (крепость или подножие холма), храм богини Верности (Fides), храм Диоскуров, курия Гостилия, храм Сатурна и другие места.
Вопрос о правовой и политической власти сената представляет особую сложность. Согласно теории Т. Моммзена, сенат, в принципе, был консультативным органом при магистратах, а его реальная власть была результатом фактического положения, т.е. узурпации