Перед началом третьего цикла, накануне Второй мировой войны, во главе правительства стояли люди, чья легитимность основывалась на результатах выборов и чьи назначенные лица отбирались благодаря своим политическим навыкам и лояльности. Поступки этих помощников были основаны на политических соображениях и иногда находились вне закона. Они поддерживали тесный контакт со своим начальством, желавшим быть переизбранным и потому приветствовавшим стабильность. Они стремились к политическому эффекту, и политические мотивы пронизывали деятельность правительства. Их преимущество состояло в том, что от них не требовалось совершенствовать нацию или государство. Они были скромными винтиками огромной беззастенчивой машины под названием США.
Ключом к первым двум институциональным циклам был здравый смысл. Как и во время основания государства, предполагалось, что существует слой американского общества, который, благодаря опыту и воспитанию, выработал в себе здравый смысл, достаточный для понимания принципов функционирования правительства. Скорее всего, это были не самые бедные граждане, ведь последним не хватало соответствующего опыта и времени. Совершенно не обязательно они должны были быть и богатейшими людьми, чьи интересы, как правило, отличались от интересов большинства населения. Однако имелся слой, способный управлять, руководствуясь собственным здравым смыслом, а не узкоспециализированными знаниями. И это были избранные президенты, конгрессмены и судьи, которым люди отдали предпочтение: они были достаточно образованными, чтобы разбираться в проблемах и осуществлять властные полномочия. А вот появление класса, основанного на узкой специализации, стало прямым вызовом здравому смыслу, понимаемому теперь как дилетантская и недостаточная система взглядов.
* * *
После Второй мировой войны эта новая модель, главным элементом которой являлись эксперты, управлявшие отдельными фрагментами проекта и делегировавшие на более высокие уровни задачу общего понимания и объединения того, чем все они занимались, привела к внушительной экономической и социальной эволюции. Но в то же время система вызвала к жизни и глубокую институциональную проблему. Во-первых, здравый смысл, ответственный за первый этап, был оттеснен с передовых позиций управления. Во-вторых, сумма экспертных знаний оказалась меньше – а не больше, – чем ее составляющие. В большинстве своем эксперты не работали сообща, и проекты, изначально бывшие целостными, стали фрагментированными, причем каждая часть функционировала сама по себе. Основная претензия к Закону о доступном здравоохранении была в том, что эксперты создали весьма пространный документ с трудными для понимания правилами, и эти правила не всегда соотносились друг с другом. Технически каждая часть была законченной, но ни один человек, задействуя только свой здравый смысл, равно как и эксперт, не был в силах его понять.