Ответ на этот вопрос включает полный трехуровневый анализ бюрократии – на уровнях дефиниции, норм и фактов. Скажем, проблема дефиниции возникает, если мы принимаем во внимание тот факт, что величайший исследователь бюрократии Макс Вебер определяет бюрократа как лицо, наделенное властью в рамках занимаемой должности38. Вебер проводит различие между служащими и администраторами: в соответствующем учреждении возможность принимать решения имеют только последние. Тем самым бюрократами он признает только администраторов, то есть представителей официальной власти. Данная дефиниция радикально сужает обыденное представление о бюрократии, поскольку люди, которым понадобились те или иные офисные услуги, вступают в контакт именно с рядовыми служащими, которых Вебер не считает частью бюрократии. Я буду употреблять термин в логике, отличной от той, что придерживался Вебер. Она будет касаться не только чиновников, наделенных правом принимать решения, но и всего спектра офисных работников. Термин «бюрократия» подразумевает не только работников административного аппарата, финансируемого за счет общественных ресурсов, но и офисные штаты фирм, которые претендуют на монопольное или близкое к монопольному положение в экономике. Иными словами, бюрократия включает в себя любого функционера, которого система навязывает простому человеку, – навязывает в том смысле, что у индивида, живущего в данном обществе, не остается той альтернативы этому функционеру, какую он мог бы себе позволить, если бы речь шла о конкурентном или квазиконкурентном бизнесе. Дабы избавиться от нежелательных сторонних влияний, нам придется вынести за скобки весь тот спектр оценок, с которым подходят к бюрократии обычные люди. Бюрократия – плохое слово. В лучшем случае соответствующее явление воспринимается как необходимое зло и практически всегда – как зло чрезмерное. Одним из ключевых факторов, скомпрометировавших понятие государства всеобщего благосостояния, стала тотальная зависимость государства от бюрократического аппарата. Государство всеобщего благосостояния основано на перемещении финансовых средств и предоставлении услуг за пределами свободного рынка, что по определению требует бюрократии, то есть управленческой системы, которая будет осуществлять перемещение средств и гарантировать оказание услуг. Бюрократия – величайшая проблема не только тоталитарных, но и социал-демократических обществ. И проблема состоит в том, что для реализации социал-демократического идеала, связанного со справедливым доступом к ресурсам, необходима структура, которая не может не вызывать раздражения.