Время шло, количество губерний умножалось, росли число и сложность местных учреждений, многие из них выходили из-под ведения губернаторов и становились независимыми, как, например, судебные и контрольные, или лишь состоящими под надзором губернаторов, как земские и городские. Вместе с тем увеличивалась непосредственная зависимость отраслей управления от центральных ведомств, сносившихся с ними, минуя губернатора. В связи с усложнением государственного строя верховная власть теряла возможность непосредственно руководить ходом губернского управления. Положение губернаторов принижалось. Из представителей верховной власти, какими они когда-то были, губернаторы становились органами правительственного надзора, фактически представителями министра внутренних дел, сохраняя прямую власть управления преимущественно лишь в области охраны порядка и спокойствия. Несоответствие этого положения с определением, которое давал положению губернатора закон, в связи с тем обстоятельством, что они продолжали представлять всеподданнейшие отчеты по управлению губерниями непосредственно его величеству, а следовательно, сохраняли прямое отношение к верховной власти, вносило немало недоразумений, а случалось, и нарушало дисциплину в управлении ведомством, открывая для губернаторов формальную возможность становиться в оппозицию министру и пытаться проводить личную политику путем непосредственного обращения к престолу.
Исходя из такого положения вещей, проект Министерства внутренних дел давал власти губернатора определение в выражениях, более соответствовавших действительному положению, приравнивая его приблизительно к положению префекта, представителя правительства, первого в губернии чиновника. В новой формуле государственной власти не заключалось более и указаний на их первенство в защите на местах прав самодержавия.
Текст статьи вызвал бурные протесты со стороны нашумевшего впоследствии А. Н. Хвостова, в то время нижегородского губернатора, одного из представителей личных устремлений в местной политике.
Это был человек очень неглупый, талантливый и ловкий, но какой-то неистовый, почти первобытный по инстинктам, и вдобавок совершенно аморальный, способный ради личных выгод и целей на какие угодно поступки. Эти печальные свойства характера подчеркивались карикатурной внешностью, напоминавшей облик гориллы или иного антропоида. «Соловей-разбойник», как его называли в губернии.
Он долго декламировал, поднимая вопрос на неподобающую высоту и явно стараясь выставить на вид свою исключительную преданность престолу. Никто, однако, даже из числа губернаторов, которые в душе все, разумеется, не одобряли проекта, как умалявшего их положение, Хвостова не поддержал, и статья была принята в редакции министерского проекта.