Сознавая важность крестьянского вопроса, император предпринимал не более чем «косметические» преобразования в этой сфере. Тем не менее популярность его в народе была велика. Крестьяне были горды тем, что им впервые было позволено присягать вместе со всеми вольными, это было сочтено за приближение «воли». Правда, жалобщиков на своих господ император приказывал сечь. Как бы то ни было, но в царствование Павла I было едва ли не наименьшее за год количество крестьянских волнений в XVIII в. В деревне появлялись хозяйственные, активные и предприимчивые мужики, которые, будучи в положении крепостных людей, усиленным трудом на земле или переведенные на оброк начинали собственное дело.
Отвергая идею коренных перемен, Павел не мог не проводить частичные преобразования разного рода, но на деле все свелось к бумажному потоку указов. «Не проходило дня без новых указов, – писал В.О. Ключевский. – Непрерывный поток новостей; почты везде ждали с лихорадочным нетерпением; все вести мигом в народе, и все едва успевали впечатлевать все слышанное в свою память – толь велико было их множество…» В годы правления Павла I принималось в среднем 42 указа в месяц (при Петре I – 8, при Екатерине II – 12), а всего было принято 2179 законодательных актов.
Несочувствие дворянским привилегиям выразилось в принятии новых уставов, уничтожавших обычай «приписывания» дворянских сынков к полкам с малолетства. Традиционное внимание к армии привело к введению новых принципов воинского обучения, новой формы и новых вооружений. Примечательно, что, по воспоминаниям современников, солдаты любили Павла. Переворот 1 марта 1801 г., подчеркивает Н.Я. Эйдельман, оказался единственным, проведенным генералами и офицерами без участия солдат. Однако не стоит переоценивать демократизм «романтического императора»: в 1799 г. он запретил мещанские и цеховые собрания, называемые клубами, указав «впредь нигде таковых не заводить»; запрещает в городах при проезде государя депутации с хлебом и солью.
Мелочная детализация многих императорских указов поражает: царь поощряет очистку каналов, делание сахара из «белой свеклы», устанавливает порядок в лесном деле, указывает, как держать цветы на подоконнике… Особую заботу он проявляет об охранении государства от «революционного влияния» и «якобинского духа»: запрещаются круглые шляпы, трехцветные материи, ношение фраков и башмаков с лентами (можно с пряжками), исполнение вальса, ношение бакенбард и т. д. Запреты распространялись даже на некоторые слова, которые заменялись синонимами: вместо «врач» – лекарь, «сержант» – унтер-офицер, «гражданин» – обыватель, «отечество» – государство, «степень» – класс, «отряд» – деташемент, а слово «общество» вовсе не употреблять без всякой замены. Он закрывает границы государства, запрещает ввоз иностранных книг – все в той же уверенности, что можно победить революцию, отвернувшись от нее.