Древнерусский воевода являлся военным командиром, а стоящий во главе целого армейского корпуса – полководцем. С середины XVI в. средневековая система управления территориями посредством посланных на «кормление» наместников и волостелей уходит в прошлое и к XVII столетию на ее место приходит воеводское управление, когда воевода представлял военную, административную и судебную власть в городе и уезде. В начале Нового времени он олицетворял собой «бюрократический порядок местного управления» и исполнял распоряжения центральных органов власти – приказов. Имея в своих руках всю полноту власти над обывателями, воевода, обычно, не мог удержаться от искушения пользоваться ею в своих корыстных интересах. Особенно этим грешили сибирские воеводы. Их лихоимство, беззастенчивое притеснение местного, в основном нерусского, населения вынуждало центральную власть к проведению расследований их преступлений, тщательной проверки вывозимого ими из Сибири скарба и конфискации заповедных и неявленных в таможне товаров.
Петр I был прекрасно осведомлен о недостатках воеводского управления. Побывав в европейских государствах, он познакомился в том числе и с особенностями местного управления. В самых передовых из них был особенно силен торговый капитал. Англия, Франция, Нидерланды уже во всю эксплуатировали свои колониальные владения и возглавлявшее города купечество, особенно в прошедших этап буржуазных революций Нидерландах и Англии, представляло собой большую силу. Вернувшись в Россию, царь в 1699 г., в преддверии крупных реформ и начала Северной войны, изъял из власти воевод посадское население и государственных крестьян. Ввиду того, что требовалось резко повысить доходы казны, Петр считал, что, избавив, прежде всего, купечество от воеводских злоупотреблений можно будет рассчитывать на резкий рост бюджетных поступлений.
Начиная с 1706 г. воевод стали сменять коменданты. Позже они закрепились в городах столичных, пограничных и имевших большой гарнизон. Ввиду необходимости усовершенствования системы налогообложения в 1715 г., вместо уездов, губернии были поделены на «доли», представлявшие собой территориальные единицы с определенным количеством тяглых дворов. Во главе «долей» были поставлены ландраты. И коменданты, и ландраты исполняли функции воевод, какими они были с 1699 г. Причем воевод постепенно отзывали по мере назначения комендантов и ландратов.
В 1719 г. наступил последний период воеводского управления в петровскую эпоху. Воевод стали назначать во главе провинций. Теперь они имели в своей власти несколько дистриктов (уездов) и фактически стали самостоятельными местными начальниками, напрямую сносившимися с Сенатом и коллегиями, и исполняющими их распоряжения. Губернатор реально пользовался властью в провинции своего губернского города. Коменданты оставались в тех городах, где они закрепились ранее. Ввиду того, что после первой ревизии перешли к подушной системе налогообложения, надобность в ландратах, представлявших подворное обложение, отпала.