Совет Федерации. Конституция не дает четких указаний по вопросу о представительстве регионов в Совете Федерации. Ранее субъект федерации был представлен в верхней палате парламента главой администрации и главой законодательного собрания по должности. Это превращало Совет Федерации в орган давления на президента и правительство. В то же время президент и правительство до определенного момента не имели аналогичных конституционных механизмов давления на руководителей регионов. Федеральная власть попыталась выправить этот дисбаланс, произведя реформу системы представительства в Совете Федерации.
Губернаторы и главы законодательных собраний потеряли возможность представлять свои регионы в парламенте. Но мера была применена чрезвычайно мягко. Во-первых, замена происходила поэтапно, в течение полутора лет. Во-вторых, главы администраций получили возможность сами назначать своих представителей. В-третьих, в качестве «морального возмещения» для губернаторов при президенте был создан декоративно-совещательный орган – Государственный совет, куда вошли «региональные тяжеловесы», получившие тем самым компенсаторный канал связи с федеральной властью.
Компромисс состоял в том, что губернаторы потеряли возможность использовать Совет Федерации открыто как рычаг воздействия на центральную власть, но центральная власть не приобрела нового рычага воздействия на губернаторов. Судьба этой реформы зависит от того, как вопрос будет дальше поставлен в повестку дня: о возвращении к выборам членов Совета Федерации (не обязательно сразу прямых) или об отказе от выборов губернаторов.
Совет Федерации оказался в каком-то смысле случайным элементом в русской «политической таблице Менделеева». «Случайный» в определенном смысле значит «свободный». Это самый политически подвижный государственный орган России. В разных политических контекстах он играл ситуационную роль. В 1993-1995 годах это была роль демократического декора, призванного смягчить впечатление от жесткости конституционных родов в 1993 году. В тот момент Совет Федерации мало чем отличался от Думы. Поэтому логичным выглядело перетекание многих из его членов (Гончар, Мизулина и другие) в депутаты. В 1995-2001 годах это была роль административной страховки от самостоятельности федеральных политиков. После 2001 года – это роль политической страховки от самостоятельности региональных администраторов. Но это не предел… Ситуация и дальше будет меняться, а вместе с ней будет меняться и Совет Федерации.
Функционально Совет Федерации России возник как многоцелевой и многоуровневый политический буфер. В этом смысле «сенат» видится как гораздо более подходящее название для него. Это амортизатор в отношениях администрации и Думы, администрации и региональной элиты, а при необходимости и администрации и правительства. С точки зрения своей внутренней организации, Совет Федерации в период 1995-2001 годов больше походил на политическую биржу.