В сложившейся ситуации эти органы становились явно недостаточными. Само областное деление на губернии, провинции и уезды создавалось постепенно и носило случайный характер. Губернии и провинции чрезвычайно разнились одна от другой по количеству населения и по числу входиших в них уездов.
«Учреждения для управления губерний Всероссийской Империи», изданные 7 ноября 1775 года, имели целью создать упорядоченную систему областного управления, устранить недостатки прежнего устройства и вместе с тем усилить политические позиции дворянства, которому теперь обеспечивалась руководящая роль во всей системе местных учреждений. Новый закон вводил новое областное деление: вместо прежних 20 губерний в европейской России было учреждено 50 губерний.
Основанием для определения размеров отдельных губерний было взято количество живущего в них населения, именно 300 — 400 тыс. жителей в каждой губернии.
Потому, как отмечается в «Обзоре русской истории», губернии были различны по своим размерам: центральные, густо населенные губернии были невелики, тогда как редко населенные северные и северо-восточные — Архангельская,
Вологодская, Вятская, Пермская — занимали обширные территории.
Каждая губерния делилась на уезды с числом жителей от 20 до 30 тыс. в каждом. Так как в некоторых губерниях не хватало городов для вновь образуемых уездов, то иногда большие села, слободы или подмонастырские посады были обращены в уездные города.
В организации губернского и уездного управления было проведено разделение властей и организованы три параллельных ряда учреждений. При губернских судебных учреждениях состояли прокуроры и стряпчие, в чьи обязанности входило наблюдение за законностью действий новых учреждений. В каждом уезде находился уездный стряпчий.
Для медицинской помощи в каждом уезде состояли доктор и лекарь. Правительство назначало должностных лиц общей и финансовой администрации, а также личный состав палат уголовного pi гражданского суда. Состав нижнего земского суда, то есть земский исправник и заседатели, выбирался местным дворянством.
Правительство назначало председателя губернских сословных судов, а заседатели выбирались на три года соответствующими сословиями и утверждались губернатором («буде за ними нет явного порока»).
В уездных и городских судах как заседатели, так и председатели избирались соответствующими сословиями за исключением председателя нижней расправы, так называемого «расправного судьи», которого назначало губернское правление «из чиновных людей»,,
Итак, дворянство становилось фактическим хозяином уезда и губернии. Служба в бюрократическом аппарате укрепляла его политическую мощь, являясь одновременно дополнительным источником доходов.