22 марта 1918 г. в «Известиях ВЦИК» было опубликовано постановление ВЧК «О создании местных чрезвычайных комиссий по борьбе с контрреволюцией и спекуляцией». Этим постановлением было дано начало планомерному строительству системы чрезвычайных комиссий в масштабах всей России.
29 апреля 1918 г. председатель ВЧК Ф. Э. Дзержинский обратился в Президиум ВЦИК с просьбой пополнить ВЧК идейно выдержанными товарищами. В своем обращении Дзержинский мотивировал просьбу увеличившимся объемом работы: «В настоящее время, в силу внешних и внутренних условий, перед нами стоит перспектива колоссального увеличения работы, как в количественном отношении, так и в смысле интенсивности ее»[306]. 18 мая 1918 г. ЦК РКП (б) в ответ на запрос ВЧК от 29 апреля 1918 г. постановил усилить комиссию членами партии, делегировав в нее М. Я. Лациса, В. Н. Яковлеву, И. Н. Стукова, ставших впоследствии видными ее членами [307]. Так, М. Я. Лацис вскоре возглавил отдел по борьбе с контрреволюцией. Укрепление ВЧК тем более было необходимо, поскольку даже в условиях единичных случаев применения смертной казни по отношению к уголовникам, у чекистского руководства и рядового состава стали наблюдаться нервные срывы, вызванные переутомлением и моральное ответственностью[308]. Привлечение новых членов также должно было ослабить проблему недоукомплектованности центрального аппарата ЧК, который помимо борьбы с контрреволюцией занимался большой организационно-структурной работой.
К этому моменту (два месяца работы) иногородний отдел ВЧК достиг определенных успехов в построении сети чрезвычайных комиссий. С марта действует Гатчинская УЧК и Пермская ЧК, с апреля — Ярославская ГЧК, в начале мая — Великолукская, Демьянская, Лужская и Старорусская УЧК[309]. К концу месяца насчитывалось уже 40 губернских и 365 уездных ЧК, действовавших по России. Это создавало возможность их объединения в единую унифицированную организацию. «С точки зрения организационного строительства, это был период, когда ВЧК разрослась и расширилась до целого ряда губернских чрезвычайных комиссий» [310].
Вместе с тем, не стоит преувеличивать скорость этого процесса. Организация уездных чрезвычайных комиссий в Петроградской губернии шла достаточно медленно. Гатчинская ЧК долгое время оставалась единственной уездной ЧК в губернии. Лишь с начала мая 1918 г. стала действовать Лужская уездная ЧК. По просьбе ВЧК, потребовалось даже специальное обращение Северного областного комитета РКП (б) к местным органам власти об ускорении процесса[311]. Летом 1918 г. процесс образования местных чрезвычайных комиссий в губернии ускорился. В значительной степени это было связано и с усложнением ситуации в уездах, в т. ч. с крестьянскими выступлениями. В июле 1918 г. была образована Ямбургская уездная ЧК, в августе — Новоладожская, а в сентябре — Детскосельская и Петергофская. Проблемным являлось и взаимодействие организуемых местных комиссий с местными советскими властями. Схожая ситуация была и во многих других губерниях. Характерна схожесть процессов в Петроградской и Псковской губерниях. Крестьянские восстания также привели здесь к становлению сети местных ЧК, вплоть до поселковых. В августе-сентябре 1918 года были созданы Дновские поселковая и железнодорожная чрезвычайные комиссии… Поселковая ЧК создается в посаде Сольцы. Во всех уездах также появляются чрезвычайные комиссии