Правовой формой выражения этой утопии в России стал «федеративный договор» как итог реализации и материальное воплощение идеи «договорной федерации». Такая федерация, по замыслу ее стратегов, должна образоваться из сложного, многоуровневого и многосубъектного договорного процесса.
Парадокс состоит в том, что, сколько бы ни продолжался этот процесс и как бы ни были его участники полны решимости довести дело до конца, его результатом может быть что угодно, кроме федерации. Потому что федерализм не предполагает вообще никакого договорного процесса между властными структурами, тем более исполнительными, которые по сути дела нанимает себе общество. Полномочия властных структур заданы властям в федеративном государстве третьей стороной. Эти полномочия – не собственность властей. Они не могут ими распоряжаться, менять, урезать, передавать друг другу и т. д.
Способ, которым задаются разграничение полномочий между федеральной властью и властью субъекта федерации, четкий предел их компетенции по отношению к гражданину (индивиду), есть конституция. Конституция – это матрица взаимоотношений властей различного уровня в федеративном государстве, а «что сверх того, то от лукавого». И если конституция не решает данную задачу, то никакие федеративные договоры не могут восполнить такой пробел хотя бы потому, что это – акты, производимые другими субъектами и имеющие совершенно иную природу.
Федеративный договор в России был явлением идеологическим и политическим, а не государственно-правовым. Он в принципе мог способствовать созданию политического и идеологического движения за федерацию. Однако его формальное включение в Конституцию и последующее «растворение» в ней лишь идеологизировало и политизировало текст, но не смогло превратить основной закон России в документ, конституирующий подлинную федерацию.
РУССКАЯ ДОРОГА К ФЕДЕРАЛИЗМУ
Способ, каким может быть создана федерация в России, предопределен сущностью федерализма как факультативной формы разделения властей в современном политическом государстве. Есть три условия, без которых разговор о российском федерализме теряет смысл.
Первым условием является действительный, «объективный» характер ограничения власти путем разделения федеральной власти и власти субъектов федерации.
Разделение властей должно задаваться извне и не зависеть от субъективной воли самих властителей. Это возможно только в том случае, если разделение властей установлено конституционно. Причем конституционность должна быть действительной, а не мнимой, т. е. реально, а не формально выражать политическую волю нации.