Поэтому предварительным условием формирования федерализма в России является возобновление конституционного процесса, в рамках которого оба уровня власти в федерации приобретут, наконец, действительную и непосредственную легитимность.
Второе условие – это обособленность друг от друга федеральной власти и власти субъектов федерации.
Разделение властей реально лишь в том случае, если эти власти самостоятельны (на разных горизонтальных уровнях тоже). Это касается и разделения на федеральную власть и власть субъекта федерации. В России на сегодняшний день такой самостоятельности властей в отношениях друг с другом нет.
Поэтому строительство федерализма на существующей правовой базе невозможно. Для того чтобы вопрос о федерализме в России был поставлен в практическую плоскость, нужно совершить по крайней мере два серьезных шага.
Во-первых, необходимо ввести выборность руководства всех субъектов федерации. До тех пор пока главы администраций назначаются главой государства[134], ни о какой обособленности властей не может быть и речи. Следовательно, нет и федеративных, в точном смысле этого слова, отношений.
Во-вторых, нужна административная реформа исполнительной власти, которая представляет из себя сегодня единую иерархическую систему. Федерация и ее субъект должны иметь собственные разделенные аппараты исполнительной власти, действующие, соответственно, в рамках федерального и местного законодательства.
Последнее прежде всего касается налоговых органов, службы охраны порядка (милиции, решающей в отличие от полиции местные задачи по охране общественного порядка) и др.
Не должно быть органов «двойного подчинения», обслуживающих одновременно интересы федерации и интересы ее субъекта. Для выполнения определенных функций федеральная власть может иметь своих агентов на местах, однако субъекты федерации в рамках своих полномочий должны опираться на полноценный, работающий по законам именно субъекта федерации исполнительный аппарат. Без такого разделения властей федерация в России всегда будет фиктивной.
Третьим условием является равенство федеральной власти и власти субъекта федерации в отношениях друг с другом.
Сама по себе система разделения властей принципиально предусматривает их равноправие, что и предотвращает концентрацию прерогатив в одних руках. Федерализм по своей природе несовместим с сохранением иерархических отношений между федеральной властью и властью субъектов федерации[135]. Но иной характер они могут приобрести только при наличии развитой и самостоятельной системы правосудия.