До XII века Японское государство возглавлял император, носивший титул тэнно (правитель, угодный Небу). Император обеспечивал мир и благоденствие в стране. В его руках находилось административное управление, внешняя политика, он назначал чиновников, руководил армией. Ему подчинялись высшие государственные учреждения — Палата большого государственного совета, Палата небесных и земных божеств, Ведомство инспекций цензоров.
Государственный совет, выполнявший верховное управление страной, возглавлял главный министр — второе лицо после императора. Ему подчинялись два высших министра — левый (старший) и правый (младший). Рангом ниже были старшие и младшие советники. Все эти сановники отвечали за текущие дела в государственном управлении. Частью Государственного совета был также Высший политический совет, в который входили представители старых аристократических родов. Все самые важные государственные и политические вопросы обсуждались на его заседаниях. После этого вырабатывались соответствующие указы и распоряжения, которые утверждал император.