В феврале-марте 1917 г. представители правящей буржуазной верхушки, вошедшие в состав Временного правительства, имея перед глазами продуктивные европейские примеры, стали продвигаться по пути к избранию Всероссийского Учредительного собрания. Подготовка к проведению выборов носила масштабный, основательный характер.
25 марта 1917 г. при Временном правительстве было образовано Особое совещание для подготовки проекта Положения о выборах в Учредительное собрание, в которое входили выдающиеся русские юристы: В. М. Гессен, Ф. Ф. Кокошкин, С. А. Котляревский, Н. И. Лазаревский, В. А. Маклаков, В. Д. Набоков и др.[144] Таким образом, к разработке избирательного законодательства были привлечены лучшие умы своего времени. В августе-сентябре 1917 г. Временным правительством был принят ряд актов, на основании которых к концу сентября 1917 г. было разработано и принято Положение о выборах в Учредительное собрание[145]. Этот акт, по оценкам исследователей, стал «весьма совершенным для своего времени проектом избирательного закона[146]. После его разработки и ввиду реализации основной задачи Особое совещание закрыло свою работу. В то же время Временное правительство не спешило приступать к практической части избирательной кампании, очевидно желая учесть все нюансы и (или) выжидая стабилизации политической ситуации для проведения выборов.
Подготовка выборов в Учредительное собрание происходила на фоне реформы местного самоуправления: постепенно выстраивалась трехступенчатая система земских органов – от низовой структуры – волостного земства до уездного и губернского земского «звена»[147].
Следуя логике правительства, выборы в городские и земские органы должны были стать важным шагом на пути к избранию Учредительного собрания как органа общенародного представительства. Ввиду этого на правительство и его уполномоченные структуры обрушился огромный объем канцелярской работы: они состояли в переписке с земскими управами всех уровней, подробно отвечали на вопросы относительно организации выборов[148], давали комментарии, разъяснения, разбирали жалобы, собирали статистические данные о ходе подготовки к выборам (и в органы местного самоуправления, и в Учредительное собрание)[149]. Эта работа, безусловно, была значимой, но она отнимала много времени, растрачивала ресурсы и, следовательно, затягивала процесс подготовки выборов в Учредительное собрание, которых так ожидало русское общество.
В этом отношении примечателен и Циркуляр Главного управления по делам местного хозяйства в составе МВД (за подписью товарища министра Авинова), направленный в городские управы 22 июня 1917 г. В нем содержались рекомендации направить в Главное управление по три экземпляра материалов, относящихся к выборам («плакатов, форм бланков, ведомостей и иных документов бланкового хозяйства, которые использовались при проведении выборов (местных. –